2015年11月1日星期日

马勇:通往独裁之路

从专制向共和转轨,往往伴随着军人专权。军事强人利用威权体制可以将国家带向真共和,也可能将国家拖入长久军事独裁的境地。人们给袁世凯充分授权,希望当然是前者,可惜袁世凯辜负了人们的期待。


□ 马勇/文

1914年5月1日,新修订的《中华民国约法》颁布,民国体制改回总统制,大总统获得最充分授权,这标志着先前几年政治困境终于获得解决。

“独裁元首”

《中华民国约法》共10章68条,废止了孙中山革命党人视为生命的《临时约法》,大总统权力近乎“独裁元首”,因而这部法律后来又被视为“袁记约法”。

《约法》第三章为《大总统》,以15条篇幅划定大总统权力边界。大总统享有巨大权力,在紧急事务处理上不再受制于议会,更不受行政权力束缚,比如国务员副署。约法充分授权是对的,合乎那时政治实际。毕竟中国刚从帝制中走出,一个强有力的中央政府,是国内外的共同期待。

中央行政结构也有巨大调整,不再设国务院,不再任命总理,中央行政一元化,“行政以大总统为首长,置国务卿一人赞襄之”,另设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等各部。国务卿、各部总长,均从属于大总统。显而易见,这套行政系统模仿美国总统制,也是孙中山在南京临时政府时代实行过的体制。这个制度保证了大总统行政权力至上。在大总统权力来源合法前提下,充分授权有助于提升行政效率。从这个意义上说,《中华民国约法》方向正确,大致可行。所谓“袁记约法”云,是从后来帝制自为反推的说辞,并不是当时的共识。

稳定预期

《中华民国约法》重新规范政治架构,引起一连串制度调整。其中一个最急切的法律案,就是怎样修正《大总统选举法》。

《大总统选举法》是国会之前正式通过,与其相配套的是《中华民国临时约法》。现在《临时约法》被《中华民国约法》取代了,两者差别很大,如不对《大总统选举法》尽快修正,宪政危机将随时爆发。

现行大总统选举法所载选举机关,明定为参众两院。此项规定在《中华民国约法》实施前固然没有问题,然新约法并不存在参众两院,将来究竟应该由哪个机关担当大总统选举责任,确实需要新的法律依据。

此外,依现行大总统选举法,当大总统、副总统同时缺位时,应由国务院摄行职权,然依新约法,中央政府不再设国务院。假如出现大总统、副总统同时缺位,摄行职务面临法律困难。

新约法还规定,大总统因故去职或不能视事时,副总统代行其职权;而原大总统选举法规定大总统缺位时,由副总统继任至本任大总统任满之日止;大总统因故不能执行职务时,以副总统代理之;“副总统同时缺位时,由国务院摄行其职务,同时国会议员于三个月内自行集会,组织总统选举会,行次任大总统之选举”。据此,法律专家认为这两个法律不吻合,“循后法取消前法之例,不无疑义可言。惟此项选举法既为国家根本大法之一,而听其与宪法效力相等之新约法矛盾若此,非特易混淆国人之观听,抑且大乖立法之体裁。”

现行大总统选举法“附则”还规定,“大总统之职权在宪法未制定以前,暂依《临时约法》关于临时大总统之规定。”现在,《临时约法》因新约法而废止,则选举法所谓“暂依”已无所依。如认大总统选举法“附则”有效,则新约法将为此项附则所束缚。殊不知,新约法大总统职权与《临时约法》临时大总统职权,范围广狭悬殊不可同日而语。若对新约法之大总统,强执《临时约法》临时大总统之职权以相绳,实失巩固国基统一国权之本旨。

大总统选举法必须修订,使之与新约法相吻合。这是新约法公布后法律专家的一致看法,于是约法会议部分议员梁士诒等提出修正《大总统选举法》建议:“如欲维持国本,镇定人心,所有大总统选举法,应由大总统迅速咨交约法会议,声明该法与现行新约法抵触之点,及事实方面万难实行之理由,由约法会议将大总统选举法修正,分别起草议决,务使与现行约法适合,吾国国情相宜,斯则民国无疆之福也。”

据《约法会议组织条例》,约法会议有权增修《约法》及其附属法律。8月18日,参政院代行立法院议决,接纳梁士诒等建议,提请大总统转咨约法会议增修《大总统选举法》。

8月26日、9月7日、12月25日和28日,约法会议数度开会研议,通过《修正大总统选举法》,咨由大总统1914年12月29日公布施行。

《修正大总统选举法》是袁世凯时代一部重要法律,一方面表明袁世凯的威望达到历史顶点,简直就是中国的大救星,稳定了国内外对中国的预期;另一方面,此法无视共和体制基本原则,过分授权引发各界质疑,袁世凯的威望由此开始下滑。

快到琼楼最高层

按照1913年国会制定的大总统选举法,民国大总统由国会选举,任期五年,得连选连任一次。从各国宪政实践看,五年任期不算短了,而且还可以连选连任一次。10年时间,大总统如果要做什么事也就做成了;大总统如不准备做什么事,就是给他20年,也还是做不成。

修正后的选举法被视为袁世凯走向独裁的转折点,主要是因为这个修正案将袁世凯视为民国不可离开的救星,因而无限期延长总统任期,并让总统有挑选继任者的权力,甚至将嘉禾金简、金匮石室“家天下”的东西堂而皇之列入选举法,从而让那些真诚拥戴袁世凯的人都不太好意思。

正在美国读书的胡适在报纸发文说,“按照现行宪法,可以保险地说,除凯撒和沙皇之外,中华共和国总统所拥有之权力,要比世界上其他任何一个统治者大得多。”“依此宪法,总统代表国家,有权召集和解散立法院,有权在立法院提议立法和提呈预算,有权签署法律,有权颁布相当于国家法律之法令,有权宣布缔和,有权任免文武官员,有权赦免或减刑,总统还兼任陆军和海军之总司令,总统还有权接见各国大使和大臣,有权与外国签订条约。”按照这个法律,总统可以终生连任,且有资格提名总统继任人,他可以合法提名他儿子或孙子为总统候选人。甚至当选举会认为总统应继续留任时,可以停止选举,让大总统继续任职。这些奇怪规定让在共和体制下成长起来的胡适极端困惑:在这张长长的政府权力单上,一个君主头衔还能在其上再添加些什么呢?

国内主流舆论并不这样认为。他们认为民国需要一个强势领导人,需要赋予前所未有的权力:“现在中国最要之事为安定人心。欲安定人心,必须有强有力之政府。政府强否,全在总统得人。”人们庆幸新法给中国带来了一个稳定预期:

大总统任期十年连任,使贤者在位施政济民,十年休养,十年教育,福国利民,可以预卜。此可庆祝者一。

大总统之更替,以推荐为原则,石室秘藏,舜荐于天……即可免兵火之相横。此可庆祝者二。

国事万端,变迁叵测。参政院议决可留政治家连任,苟撄危机之变,可省选举之劳。此可庆祝者三。

综览选举法,其精微点在选举范围不广,吾等小民弗能受累,虽与各邦法制不尽相合。揆之中华国势,乃为适当,诚可谓开东方共和之先例,亦国家郅治之隆仪也。国有良法,民可慰心。是不可以不祝。(《庆祝总统选举法会之筹备》,《申报》1915年1月11日)

袁世凯确为民初国内外属望最殷政治家,“非袁莫属”并不是信口开河。但共和宪政对权力约束并不考虑政治家品格、人性,而是以“总统总是不可信”为立法出发点。从这个观点回望修正大总统选举法,无疑是一个败笔。

作为后起的共和国,中国当然不必亦步亦趋模仿西方宪法,西方宪法本身也是因国而异。“我国自专制政体一变而为共和,以总统为一国元首,选举法关系极为重大,稽诸往古既无成法可循,博采外国,又以情形各别,不适于用。民国成立伊始,虽定有此项选举法。按诸中华国性时势,亦未免多所窒碍。故大总统斟酌情理加以修改,以期尽善尽美,于民国前途幸福,殊难限量。”(《选举法庆祝会纪事》,《申报》1915年3月1日)

依据国性对源自西方的共和体制进行调整是对的,“中外共和情形不同,其点何在?盖外国草昧未开,先有理论然后有事实,故选举总统具有条理。其选举法先从理论入手。若我国则不然,强我国以效法外国,实不能合乎现势,非有事实经验,殊难得其完善。此吾国现在总统选举法不取三年、七年制,而必以十年为期,由总统预定三人藏之金匮石室,以期与吾国现势不相背谬。此实从经验一方面入手也。”(《选举法庆祝会纪事》,《申报》1915年3月1日)

适度调适总要有个限度,总不能违背共和原则,如将大总统权力等同于“家天下”皇帝,那么革命还有什么意义,谁能保证袁姓皇帝一定强于爱新觉罗?当这个权力至上的大总统倒行逆施时,还有什么办法可以约束?

头脑稍微清醒的都承认这个选举法确有问题,貌似将大总统捧到“琼楼最高层”,实际上埋下了动荡的种子,“中外报纸纷纷评论,欧美、日本学者见其与当世各共和国之选举法,无一相同,窃窃然相与诧怪”。

好在正如梁启超判断,袁世凯已是民国大总统,这个法律第一次发挥作用还在10年后。“苟十年后而中国事势一如今日,则此法可谓十年后之良法也;苟中国事势永久皆如今日,则此法可谓永久之良法也。夫本法之关键,果何在耶?大总统之任期及其满期连任之程序,虽极重要,然犹是人人心目中所同喻,非甚难解决之问题也。本法所期之最大效果,乃在第十一条、十二条所规定现大总统有事故时其所推荐之三人者任选举一人继其职,而全国军队乃至其他各方面人物之有政治上势力者,皆能戟戟就范,一如其旧,如是然后本法之精神得以贯彻矣。夫如是则本法岂惟今日之良法而已,虽谓十年以后之良法,谓永久之良法,谁曰不宜?”(《读中华民国大总统选举法》,《饮冰室合集》文集之三十,59页)

从专制向共和转轨,往往伴随着军人专权。军事强人利用威权体制可以将国家带向真共和,也可能将国家拖入长久军事独裁的境地。人们给袁世凯充分授权,希望当然是前者,可惜袁世凯辜负了人们的期待。

作者马勇,为社科院近代史所研究员
来源:《财经》杂志

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