2015年10月5日星期一

中国为何会被拒TPP俱乐部?


中国应尽早加入TPP,这是一个很有趣的提法。它的潜在涵义有二:其一,中国可以决定自己是否加入TPP;其二,中国可以决定自己加入TPP的时间或时机。

而实际情况是,作为国家俱乐部的TPP设置有较高的门栏,新成员的加入不仅仅取决于它是否满足了各项苛刻的要求,而且还取决于既有成员是否都愿意接纳它。两个条件缺一不可。

这是就一般情形而言的。至于中国,处境会更糟。也许TPP俱乐部的设计者们从一开始就没有将中国视为潜在的成员而加以考虑。如果这个前提存在的话,那么任何关于中国是否应该以及什么时候加入TPP的问题就没有意义了。

换句话说就是,TPP俱乐部的门并没有向中国敞开,而中国却在琢磨着该从哪个门进去以及什么时候进去。有人不认为TPP俱乐部的门已经对中国关闭。那好,请看看以下四个方面的事实。

第一,TPP协议不仅仅是一个贸易协议,同时也是一个具有重大政治意义的经济宪章性质的文件。这正如美国亚太自贸区战略的总设计师之一C.Fred伯格斯坦所言,“在世界上最大和最具活力的地区建立的一个极其巨大的自由贸易体,将是世界经济史上最重要的事,甚至也可能是世界政治史上最重要的事。”

在过去半个多世纪里,美国缔结的或正在谈判缔结的双边、区域和多边自由贸易协议超过30项。除了WTO协议和《北美自由贸易协议》(NAFTA)外,美国倾注精力最多的就是TPP协议。

而在眼下和未来相当长时间里,美国寄托最大希望的不是WTO协议和《北美自由贸易协议》,而是TPP协议。这是因为TPP协议将在美国的对外关系中发挥其他自由贸易协议所无法发挥的一石三鸟的作用。

其一,作为亚太自贸区的最重要组成部分,TPP协议将帮助美国为WTO多哈回合谈判的失败准备一个替代方案。

其二,TPP协议是想用亚太主义替代东亚主义,帮助美国主导亚太经济一体化进程。

二战之后全球性的政治、军事和多边经济体系都是在美国领导下搭建起来的,上个世纪90年代以来的美洲和欧洲区域一体化实践也都多在美国直接或间接影响下取得进展。

唯独在东亚地区,以东盟为中心、以中日韩为支撑、以双边FTA为具体形式的区域经济整合,置美国于事外。

特别是在亚洲金融风暴之后,“没有美国参与的”东亚区域一体化更是后来居上,其发展势头十分强劲。以天下为己任的美国不可能容忍在“太平洋中间划一条线”将自己与东亚隔绝开来(前国务卿詹姆斯.贝克语)。

自我标榜为“太平洋总统”的奥巴马率领美国重返亚洲,当然不仅仅只是军事和政治意义上的,重获经济上的主导权更是其中之要义。于是,宽广的太平洋不再是美国与东亚之间的屏障,反而成了双边联系的桥梁。

其三,TPP协议将帮助美国分享东亚经济奇迹红利,变“亚洲的世纪”为“美国的世纪”。2011年11月10日,国务卿希拉里.克林顿在夏威夷以“美国的太平洋世纪”为题发表演讲,强调21世纪仍然是美国的世纪。

如果说20世纪列强之间竞争主要是政治和军事的话,那么21世纪或许更多应该是经济竞争。

放眼全球,美国维持经济独大地位的希望只能在东亚。这里曾经创造过人类历史上的经济奇迹,现在又由中国再续新篇章。

与东亚共创辉煌,以美国目前的经济实力,当然还是美国的胜利。

从短期来看,奥巴马5年出口倍增计划的落实是指望不上“自身难保”的欧洲的,而太平洋西岸的东亚才是美国有待开发的巨大市场。东亚非但是美国未来希望之所在,而且可以拯救美国于金融危机之水火,缓解燃眉之急。

第二,TPP协议是一个前所未有的高标准的自由贸易协议。所谓“前所未有的高标准”,体现在三个方面。

第一个方面,这是一个开放的、适用范围非常广泛的多边协议。协议的开放性,原则上意味着任何其他非成员国都可以申请加入。

至于这个所谓的开放协议最终会包含多少国家或成员,目前可以确定的是,亚太经合组织(APEC)的所有成员方以及太平洋两岸的国家,甚至包括印度,都是潜在的对象。这是由美国提出的更为宏伟的亚太自由贸易区(FTAAP)战略目标所决定的。

TPP吸纳新成员的模式是非常高明的。首先,它确保最终协议文本在有限的国家之间达成。这汲取了OECD《多边投资协议》谈判失败的另一教训,即参加协议谈判的国家越多,能够达成的共识越少。其次,新加入成员必须接受已达成的协议。这就是说,已达成的协议不会因为有新成员加入而改变。

第二个方面,这是一个“无例外”的、自由化程度极高的贸易协议。一般来说,“例外”的规定是多边条约或协议在缔结时为了确保通过而采取的权宜之计。双边协议不存在“例外”问题。其成员数较少的区域或多边协议也时常不容许有“例外”存在,比如北美自由贸易协议。

而像TPP这样一个成员属地跨越三大洲的多边协议,不容“例外”存在,这件事情本身的确令人感觉意外。这实际上是为了使达成的协议保持真正的高标准和完整性。

这里的“高标准”是通过两个途径实现的:一是大力度消减妨碍贸易自由流动之关税等障碍,比如协议一经生效,95%以上商品关税自动降为零,其余则留七年过渡时间;二是如此大力度削减障碍的努力适用于协议所涉及的各个方面,如知识产权、服务、投资等。

第三个方面,这是一个迄今为止涉及贸易和其他经济问题最为全面的协议。就其内容涉及领域而言,在已经生效的贸易协议或协议体系中,WTO和NAFTA分别堪称多边和区域性典范。

而拟议中的TPP相比它们则有过之而无不及。它涵盖的主要问题有:商品和服务贸易、农产品市场准入、金融稳定和资本流动、知识产权、国有企业、政府采购、劳工、环境、竞争、电子商务、投资和投资者权利保护,以及投资者与国家争端解决等。

假使TPP真如其倡导者所愿达成,在内容的广度方面那是名符其实的21世纪的自由贸易协议。

中国是一个GDP规模巨大的国家,也是一个人均GDP水平较低的国家。这样的经济特点决定了我们在实现贸易和投资自由化上还有很长的道路要走。

仅以商品的关税为例,便可见一斑。在亚太经合组织(APEC)21个经济体中,中国是简单平均关税税率最高的三个国家之一(另两个是越南和泰国)。

APEC的21个经济体和12个TPP现有成员的简单平均关税税率分别为5.7%和4.5%,而中国则高达9.6%。这意味着,中国即使加入TPP,也要面临比其他绝大多数APEC成员大得多的降低关税的压力。

换言之,在规定的时限内,中国还不具备满足涉及范围极其广泛的TPP协议各项要求的能力。

第三,从现在起,新加入者已没有机会参与TPP协议的谈判,更无可能实质性影响谈判结果。理论上,只要TPP俱乐部还没有正式开张,现有的12个谈判国都可视为该俱乐部的创始会员,也都有机会或可能对其游戏规则的最后敲定发挥作用。

然而在实际上,除开美国,其他会员的作用是极为有限的。美国对TPP俱乐部的主导,不仅体现在由它起草游戏规则,而且还体现在它限定其他成员讨价划价的范围和幅度。创始会员如此,未来任何新加入者将面对更加被动的处境。

美国在完成TPP谈判时间上的紧迫感已经使它不允许在俱乐部开张之前扩大创始会员的规模以避免新来者“搅局”。

退一步讲,即使中国现在正式宣布参加TPP,美国也不反对,那走完入伙程序也将在TPP俱乐部开张之后了。2011年11月,日本正式宣布参加TPP谈判,到2013年它正式被接纳参加谈判,耗时约20个月。中国不可能比日本更容易被接纳。

第四,TPP协议是《北美自由贸易协议》的扩大版,其投资规则以及投资者与国家的争端解决模式对大多数发展中国家构成严峻挑战。

美国在推进投资自由化方面所做出的努力绝不亚于它在贸易领域的投入。《北美自由贸易协议》之所以堪称区域一体化进程中的里程碑,是因为它在规则和制度方面进行了大胆的创新,其中有关投资的实体规则以及投资者与国家的争端解决机制更是引人注目。

根据这样的规则和制度,投资者可以在征收、投资待遇等问题上将东道国政府送上国际法庭。

特别值得注意的是,东道国的一些法律和政策措施都可能成为自己作为被告的原因。美国将这套在北美三国实践了将近20年的规则和制度复制到了TPP协议中,并坚持在新协议谈判中不做让步。这激起了TPP谈判国中马来西亚等国的强烈反对。尽管如此,最终结果仍然会按照美国的意图加以体现。

最近10多年,美国在与其他国家缔结双边和区域投资条约或协议的时候,全力推行它的几经修改的“模板”。

也就是说,所有与美国签订的投资条约或协议或自由贸易协议中的投资条款必须以美式“模板”为基准,不允许在这个基准上大修大改。中国正在与美国就双边投资条约进行谈判。谈判进展十分缓慢,个中缘由正是美国没有准备在它的“模板”基准上做出任何有意义的让步。

在投资方面,中国加入TPP意味着放弃多年在与美国就双边投资条约谈判中所坚持的立场而接受TPP投资条款。


中国在任何情况下丝毫不可能改变TPP投资条款的基本内容,哪怕是作为谈判国也概莫能外。因为美国的这套投资规则和制度已经在北美进行了试验,大多数TPP谈判国已经接受或者最终也只能屈从。投资规则及投资争端解决制度只是20多个TPP谈判议题中的一个部分,中国若要加入TPP俱乐部,势必要在包括投资在内的所有领域对美全面妥协让步。

在加入TPP俱乐部的问题上,中国并没有什么选择余地:要么全盘接受别人制定的游戏规则,要么被拒之门外。参与和影响TPP游戏规则的制定,只是一厢情愿。

来源:BWCHINESE中文网 作者:叶兴平(深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士)

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