2015年10月4日星期日

温克坚:难以转身的国家官僚体系


从国际视野对比而言,像德国和日本这样传统上有着强大的官僚体制的国家,在创新能力上往往无法和美国同日而语。
人们往往喜欢用一套相对纯粹的经济学语言来描述经济过程,比如劳动力,土地,资本等市场要素,市场竞争和监管机制,就业,GDP和汇率等经济指标,这种叙述方式和叙述逻辑无疑是必要的,对于我们理解经济运行是有价值的,但作为一个依旧处在转型过程中的经济体,这种叙述逻辑是不完整的。要获得关于中国经济更深刻和全面的理解,还必须考察和经济过程相关的社会和政治结构——这几乎是一个没有止尽的任务,本文只能简要的探讨下官僚体制和当下纷繁复杂的经济活动的关联。

现代社会离不开官僚体系,官僚体系以其专业化,科层化和资源掌控能力,展开相对应的政策行动,影响社会的方方面面。相比较而言,由于缺乏有效制约,中国官僚体系享有更广泛的权力,拥有更大的影响力。对于经济活动而言,官僚体制制定经济政策,监管市场运行,影响资源配置方式——他们也常常扭曲市场过程。

从和经济活动的互动过程来概括,中国官僚体系呈现出秩序渴求,能动主义,利益结构和择机行为等典型特征。

秩序渴求——正如德国社会学家韦伯在其对官僚体制的经典论述中提到的,对秩序的渴求是官僚体系普遍倾向,这是官僚体系作为一种管理体系产生的初衷,也是其基本的功能结构。中国经济虽然经过几十年的演变,自由度已经大为提升,但官僚体系的秩序渴求仍然深深的体现在现实经济情境中,经济周期性波动,资本市场和金融领域的异动,以及经济创新等往往都会和官僚逻辑对秩序的偏好发生冲突。推动大规模的财政刺激和宽松货币政策就是试图熨平经济周期,反应了官僚体制对稳定的经济秩序的渴求。2015年6月份以来对资本市场加强监管以及8月份央行对人民币汇率的操作,起点都是出于官僚体系对市场失控的担忧。官僚体制对各种创新往往充满不信任甚至是敌意,类似一些打车软件的出现,顶着创新的名义,但由于和官僚体系有着天然的逻辑冲突,因此一开始往往只能在夹缝中生长,等到规模和影响力达到相当大,才能避免被官僚体系叫停的命运。从国际视野对比而言,像德国和日本这样传统上有着强大的官僚体制的国家,在创新能力上往往无法和美国同日而语。

能动主义——官僚体系通常有保守的防御型倾向,但是中国特色的官僚架构设置,尤其是官员绩效考核制度塑造了一种独特的竞争态势,使得官僚体系在经济发展领域有巨大动力。经济学家张五常甚至一度认为县域竞争是中国经济发展的核心秘密,对此论断或许存有争议,但全国各地各种形式的开发区,招商引资活动,甚至激烈的由政府主导的拆迁行动,都表明地方政府以经济发展为己任的能动主义。短期而言,这种能动主义有利于经济活动的激活,但中长期而言,无论从市场交易的公正,资源配置效率来看,官僚体系的能动主义都扮演了一个负面角色,并对其他市场主体形成了严重的挤压。

利益结构——和上述官僚能动主义相一致的是利益分享机制,除了获得正常薪酬,官僚体系往往能从经济发展成果中切取一块蛋糕,普遍的腐败现象就是这种利益结构的表征,官僚体制失去了政治伦理的约束。官僚体系通过相互游说,通过获取财政资源或者金融资源,给管辖地带来项目、财政收入、就业,以及政治收益。官僚体系的这种激励机制是对市场机制的扭曲或者替代,会偏离市场目标,降低经济效率。

择机行为——官僚体制可以凭借他们的专业训练以及共同语言提高联合能力,利用信息不对称和能力不对称,获得某种博弈优势,在公共政策的遴选和落实方面展现出机会主义的择机行为。官僚体系对政策缘起,对公共议程设定,以及对政策后果的跟进和落实,都是一个重要的利益相关者,如果官僚体系的角色没有得到恰当定位和规训,那么以公共利益为代价的择机行为是不可避免的。

这种择机选择既是人性的反映,也是制度设计跟不上时代需求的产物。

社会学家罗伯特·马顿在其发表于1940年的《官僚制的结构与特性》的论文中,曾经提出“官僚制反作用”的概念,他认为,官僚结构中,各构成要素的紧张,矛盾和龌蹉的可能带来反作用,非预期后果就是官僚体制反作用的一个类型。在中国当下经济情境中,官僚体制的这种反作用现象相当常见,在政府主导的投资项目中,很多基础设置投资最后都变成严重过剩,但是即使如此,以刺激经济发展为名,很多错位的投资行为还在不断重复发生,因为这符合官僚体系的运行逻辑,也隐藏着很多利益结构。

上述概括的官僚体制诸多特征,都表明官僚体系的庞大臃肿,对市场活动的深度影响,公众和决策层对此其实都有明确感知,因此才会有汹涌的舆论责难,才会有各种形式的对官僚体系的约束努力。某种意义上,过去两三年轰轰烈烈的反腐运动,反映的也是决策层整肃官僚体制,提高经济运行效率的意愿。根据一般观察,反腐整肃运动展开以来,官僚体系的利益结构有所松动,腐败行为的确大幅度减少,相应的官僚体制能动主义也同样减少,但官僚体制的秩序渴求更为强烈,择机行为趋势大为增长,面对不利于自身利益的公共情境,官僚体系以懈怠、懒政、惰政、不作为等等方式来选择性执行,来规避来自公众和高层的压力。官僚体系的这种特质以及结构化角色是经济发展的一个重要障碍。

上述描述或许过于抽象和单调,我们不妨以一个具体政策例子来分析。无论从学术研究,大众舆论和经济逻辑而言,计划生育政策已经相当于彻底失去合理性,其唯一可称为合理性的就是官僚体系的运行,因为这意味着几十万的职位以及对应的财政预算。由于牵涉如此之深,因此,在这个政策上的攻防,成为观察官僚体系和决策层和公众之间博弈能力的动态窗口。一个细节是,在决策层已经做出单独二胎的政策改变之后,各省级地方政府依旧扯皮很久,才陆续推出相应的具体落实措施。而在舆论多次倡导废除计划生育政策之际,计生委系统总是出场强势发声,为既有政策的合理性进行辩解,像计划生育这样具有紧迫性和灾难性后果的公共议题,依然无法成为优先处置的公共政策,充分说明了推动变革的困境,推而广之,这也是中国经济日渐失去活力的重要肇因。

【注】本文原标题《官僚体制与经济活动》。

作者:温克坚  腾讯·大家专栏作者,青年经济学者。


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